 |
За последние десять лет в ФЗ-131 и в отраслевые законы было внесено множество изменений, к которым муниципальное сообщество относится неоднозначно. Кто-то готов с радостью отдать государству полномочия в социальной сфере, а кто-то выступает против. Кому-то подошли новые модели организации власти (с сити-менеджерами, сельскими старостами, со слиянием административных функций муниципальных районов и поселений, являющихся районными административными центрами и т. д.), а кто-то видит в этом угрозу для местного самоуправления. |
Большую роль в муниципальном самоопределении я отвожу советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации. На всем протяжении своей работы в качестве Президента ОКМО я старался донести до представителей всех уровней публичной власти понимание высокой важности советов муниципальных образований. Это не просто формальные структуры, навязанные регионам нормами ФЗ-131, а элементы системы местного самоуправления, площадки для муниципально-регионального диалога, механизмы прямой и обратной связи между муниципалитетами, регионами и Федерацией. От работы дирекций региональных советов муниципальных образований зависит состояние местного самоуправления в их регионах, отношение региональной власти к муниципальным властям, а также федеральная политика в части местного самоуправления. Чем активнее советы будут отстаивать интересы муниципалитетов своих регионов, реагировать на запросы исполнительной дирекции ОКМО, выдвигать собственные инициативы, тем эффективнее будет работа ОКМО в целом. Я неоднократно уже об этом говорил и вновь повторяю: авторитет ОКМО растет за счет работы и роста авторитетов советов муниципальных образований в субъектах Федерации, и наоборот.
В период подготовки к съезду нужно не только определить наиболее острые проблемы, но и предложить такие варианты решений, которые можно в рабочем порядке обсудить с участием главы государства. Для этого нам всем важно четко представлять себе критерии государственного выбора: на каких основаниях государство готово вступать в диалог с муниципалами, что именно оно готово обсуждать?
По последним высказываниям первых лиц страны, по Бюджетному посланию Президента РФ видно, что государство не хочет выступать в роли дарителя или благотворителя по отношению к муниципалитетам. Предложения в духе «Подайте на пропитание!» или «Постройте нам стадион!» рассматриваться всерьез не будут. Жалобы на бедность, как все могли убедиться, приводят лишь к утрате органами МСУ социально значимых полномочий вместе с частью доходов от бюджетообразующих налогов. Легче от этого никому не становится: ни муниципалитетам, которые теряют рычаги влияния на сферу социальных публичных услуг населению, ни регионам, полномочия которых возрастают год от года.
ОКМО, ВСМС, наши коллеги из Совета Федерации, Госдумы, Минрегиона и Минэкономразвития продолжают вести горячие дискуссии с Минфином по вопросам перераспределения доходов в пользу местных бюджетов. Однако встречная политика, направленная на сокращение расходов, вызывает больше симпатий у главного распорядителя бюджетных средств. Федеральные финансисты вовсе не являются противниками местного самоуправления. Как и все мы, они хотят видеть города и села нашей страны процветающими и полностью обеспеченными, но их генеральная цель состоит в обеспечении баланса федеральной бюджетной системы, и за этой целью они порой не видят целесообразности дальнейшего развития МСУ. Задача по наполнению местных бюджетов достаточными доходами является для Минфина лишь одной из многих. Насколько мне известно, «революции» в системе межбюджетных отношений в обозримом будущем не ожидается. Поэтому нам всем надо отдавать себе отчет в том, что федеральные решения по увеличению доходной части местных бюджетов путем механического перераспределения уже имеющихся доходов от налогов и сборов не ведут сейчас и не приведут в будущем к существенному финансовому оздоровлению на местах.
С другой стороны, рост доходов без четкого целеполагания и системной реализации поставленных задач не гарантирует оптимальное развитие муниципальных образований и комфортные условия для жизни и трудовой деятельности населения. Мы говорим о том, что муниципалитетам нужны доходы, а нам в ответ: а зачем, не лучше ли изъять полномочия, тем более что на местах их некому реализовывать? Оппоненты приводят данные по отсутствию в муниципалитетах тех или иных программных документов, специалистов и т. д. К сожалению, позиция сторонников централизации на данный момент подкрепляется фактами, с нашей же стороны пока больше эмоций, надежд и пожеланий. Назрела необходимость переломить ход дискуссии о полномочиях и основах МСУ — и муниципалам надо активно включаться в работу. Она будет долгой и трудной, но иной возможности отстоять интересы МСУ и муниципальных образований я не вижу.
Предлагаю выстраивать разговор с главой государства на будущем Всероссийском съезде муниципальных образований на основании предложений по развитию механизмов, работающих как на увеличение доходов, так и на оптимизацию расходов местных бюджетов ради наиболее эффективного решения вопросов местного значения и реализации муниципальных полномочий. Требуется определить условия успеха для включения в работу каждого из предлагаемых механизмов, выявить пробелы или противоречия в законодательстве, установить, как на работу этих механизмов влияют сами муниципалитеты, а как — государство. Я предлагаю советам муниципальных образований еще раз обдумать свой и чужой опыт, определить цели и задачи, возможные риски и выгоды от реализации предлагаемых мер и внести обоснованные предложения для подготовки материалов к будущему съезду, а также будущему федеральному документу по развитию местного самоуправления.
В регионах и муниципалитетах за десять лет реализации ФЗ-131 накоплен как положительный, так и отрицательный опыт оптимизации расходов и повышения доходов местных бюджетов, развития территорий муниципальных образований. К категории отрицательного опыта относятся бездумные меры по механическому укрупнению сельских поселений, попытки трансформации муниципальных районов в городские округа, сокращения штатов муниципальных администраций или численности депутатов и аппарата представительных органов муниципальных образований. Эти меры далеко не всегда обоснованны целями и задачами МСУ. Накоплена негативная практика и на федеральном уровне по наделению муниципалитетов заведомо неисполнимыми или трудноисполнимыми полномочиями. Об этом опыте нам также предстоит честно и всерьез поговорить друг с другом и с Президентом. Надо четко и обоснованно показать, какие из полномочий муниципальных образований в силу объективных причин (не только количества денег, но и в силу отсутствия компетенции, социально-экономических, демографических, географических и других условий) невозможно исполнить, скажем, в сельском поселении или городском поселении того или иного региона. От нас ждут не аплодисментов и фанфар, а честного обсуждения проблем территорий, которые развиты и развиваются по-разному, несмотря на все общие принципы законодательства и меры по бюджетному выравниванию.
В то же время есть и положительный опыт, ведь в наших муниципалитетах работают ответственные, творческие и думающие люди (иные там и не задерживаются). Здесь следует говорить о путях повышения эффективности расходов за счет роста профессионального уровня муниципальных служащих, введения бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевого бюджетирования, распространения практики решения отдельных вопросов местного значения через гранты местным общественным организациям (ТОСам) и т. п. Для роста доходов в ряде регионов муниципалитеты привлекают население к софинансированию проектов по решению вопросов местного значения, развивают межмуниципальное сотрудничество и муниципально-частное партнерство, реализуют иные проекты по развитию социально-экономического потенциала территорий муниципальных образований. Уверен и знаю, что муниципалитетам России есть что предложить к обсуждению с участием Президента России, но важно, чтобы эти предложения были правильно оформлены и обоснованы практикой. И уже в таком контексте будут целесообразно выглядеть инициативы по перераспределению доходов от налога на прибыль и продажи акцизов, по введению местных налогов и сборов, по расширению правовых возможностей для межмуниципального сотрудничества в рамках реализации межмуниципальных проектов и т. д.
Конечно, Президент Российской Федерации как инициатор проведения съезда выйдет со своими предложениями и проектами решений. В его Администрации и в Аппарате Правительства работают высококвалифицированные специалисты, которые могут придумать любую концепцию. Но нужно ли муниципалам, чтобы все вопросы решались без их участия? Наверное, не нужно. Предстоящий съезд дает муниципалам шанс оказать непосредственное влияние на содержание государственных решений в части местного самоуправления, доказать свою способность к конструктивному взаимодействию с государством. Этот шанс нам ни в коем случае нельзя упускать.
журнал "Муниципальная Россия" - июнь 2013 г.
