Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления и пути их решения
Создано 29.08.2013 18:05
Главные причины такого положения дел – общее недопонимание на верхних уровнях власти роли и возможностей местного самоуправления, отношение к нему как к нижнему уровню управленческой вертикали власти, а не мощному самостоятельному ресурсу развития общества и приоритету государственной политики. Другими причинами являются нестабильность законодательной базы местного самоуправления, нечеткость и противоречивость в разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, разночтения между базовым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов РФ, а также отраслевых федеральных законов. Все это открывает возможности для возложения на органы местного самоуправления многочисленных нефинасируемых государственных функций и полномочий и не позволяет обоснованно определять потребности местного самоуправления в финансовых средствах.
На многочисленные и многолетние обращения органов местного самоуправления, их союзов и ассоциаций с предложениями по укреплению финансовой базы местного самоуправления обычно поступали ответы Минфина России и других государственных органов со ссылками на сложности с консолидированным бюджетом страны, особенно после кризиса 2008 г. Своя логика у этих аргументов есть. Действительно, простое перераспределение бюджетных средств между уровнями публичной власти – это на языке математиков «игра с нулевой суммой», т. е. сколько добавим одному уровню, столько же надо отнять у другого, тоже дефицитного, а общая сумма консолидированного бюджета останется прежней. Пока нет понимания того, что при повышении финансовой самостоятельности и инициативы местного самоуправления на местах могут быть выявлены и использованы невидимые сверху ресурсы, в результате чего возрастет общая сумма доходов или сократятся расходы государства.
Все же за 10 лет после принятия Федерального закона № 131-ФЗ вместе с ростом доходов консолидированного бюджета страны существенно возросли и суммарные доходы местных бюджетов. По заявлению Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г., суммарные доходы местных бюджетов за период с 2006 по 2012 г. увеличились почти вдвое – с 1,5 трлн до почти 3 трлн руб. Основная часть дополнительных доходов поступила по линии приоритетных национальных проектов и федеральных программ. За счет их реализации муниципалитетам удалось существенно продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. Однако такая структура дополнительных финансовых средств привела к тому, что все меньшую долю в доходах местных бюджетов стали занимать собственные источники, которыми могут самостоятельно распоряжаться органы местного самоуправления, и все большую долю – различные формы целевых трансфертов, которые могут и возрастать, и непредсказуемо сокращаться, особенно субвенции на исполнение государственных полномочий.
В то же время в 2012 г. разбалансированность местных бюджетов достигла критического уровня. Дефицит муниципальных бюджетов по сравнению с 2011 г. вырос в 14 раз, даже в 2009 г. он был в 4 раза меньше[1]. Таким образом, финансовое состояние местных бюджетов продолжает оставаться крайне сложным.
Существующее бюджетное законодательство не создает стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной налоговой базы, поскольку почти все связанные с этим налоги поступают в бюджеты других уровней. Органы местного самоуправления даже крупных городов не имеют механизмов участия в реализации государственной промышленной политики, в рассмотрении и обсуждении вопросов научно-технического и инновационного развития на территориях.
Значительные потери несут местные бюджеты из-за освобождения от уплаты земельного налога крупных федеральных структур, объекты которых располагаются на территориях муниципальных образований: железные дороги, объекты энергетики, обороны, других федеральных ведомств.
Территориальные органы Федеральной налоговой службы под предлогом налоговой тайны отказываются предоставлять органам местного самоуправления сведения о задолженности конкретных налогоплательщиков перед местными бюджетами, что не позволяет организовать системную работу органов местного самоуправления с должниками.
Действующий на сегодняшний день порядок ежегодного и непрогнозируемого изменения размеров дотаций из региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяет им планировать свои расходы на трехлетний период, как того требует Бюджетный кодекс РФ.
По имеющимся данным для обеспечения минимальной потребности муниципальных образований в финансовых средствах требуется дополнительно не менее 1 трлн руб. в год. Но таких средств на сегодняшний день нет.
В последнее время в высших эшелонах власти все же созрело понимание недопустимости дальнейшего сохранения существующей ситуации, и в 2012 г. произошли следующие изменения.
Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее – Указ Президента РФ № 601) Правительству РФ было поручено принять меры по внесению в бюджетное законодательство изменений, направленных:
- на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов;
- обеспечение стабильности объемов региональных фондов финансовой поддержки и софинансирования муниципальных образований;
- сокращение федеральных льгот по местным налогам;
- направление в доходы местных бюджетов штрафов за несоблюдение правил благоустройства территорий поселений;
- возможность зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на имущество организаций.
Важным шагом в реализации положений Указа Президента РФ № 601 стало заседание Правительства РФ от 1 ноября 2012 г., на котором с основным докладом выступил министр финансов РФ А.Г. Силуанов. Он заявил о том, что принят следующий комплекс мероприятий с объемами затрат и сроками исполнения, разделенных на три блока:
- увеличение доходов местных бюджетов. В целях увеличения доходов местных бюджетов запланированы такие мероприятия, как:
- передача в местные бюджеты 100% отчислений от патентной системы налогообложения. В ближайшие годы по оценке Минфина России это даст местным бюджетам более 1 млрд руб. в год;
- зачисление с 2013 г. в местные бюджеты в полном объеме доходов от единого сельскохозяйственного налога – 1,3 млрд руб. ежегодно;
- зачисление с 2013 г. в местные бюджеты административных штрафов за правонарушения в сфере благоустройства городских округов. В дальнейшем предполагается передача в местные бюджеты доходов от всех штрафов, связанных с нарушением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, а не только в сфере благоустройства. Поступления в местные бюджеты составят около 1 млрд руб. ежегодно;
- отмена льгот по земельному налогу с земельных участков для обеспечения обороны, безопасности, таможенных нужд – 3 млрд руб. в год;
- передача с 1 января 2014 г. полностью в бюджеты городских округов доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (сегодня 80%), – более 15 млрд руб. ежегодно;
- увеличение с 1 января 2016 г. нормативов зачисления в местные бюджеты доходов от платы за негативное воздействие на окружающую среду с 40 до 55% – 3,1 млрд руб. ежегодно;
- зачисление в местные бюджеты не менее 10% доходов бюджета субъекта РФ от акциза на нефтепродукты – около 42 млрд руб. в год. Данные доходы предлагается сделать источником формирования муниципальных дорожных фондов.
В результате реализации предлагаемых мер объем дополнительных поступлений в местные бюджеты начиная с 2014 г. составит более 67 млрд руб. Это даст прирост доходов местных бюджетов в размере 6–7% от суммы их налоговых и неналоговых доходов;
- упорядочение системы межбюджетных трансфертов. Предлагается ввести обязанность принятия субъектами РФ бюджетов сроком на три года, с тем чтобы органы местного самоуправления могли видеть, какие объемы межбюджетных трансфертов и по каким направлениям они получат в течение трехлетнего периода. Ввести требование о недопустимости снижения в течение трех лет принятых единых нормативов отчислений в местные бюджеты. Предлагается также внедрять поощрение субъектами РФ органов местного самоуправления за наращивание собственного налогового потенциала. По сути, это те же меры, которые применяются на федеральном уровне для субъектов РФ;
- сокращение расходных обязательств местных бюджетов. До сих пор муниципалитетам в основном передавались новые вопросы местного значения без дополнительного финансирования. В 2012 г. ситуация изменилась – на региональный уровень были переданы полномочия органов местного самоуправления в области охраны здоровья, которые оцениваются в 200 млрд руб., а на федеральный – полномочия в области обеспечения охраны общественной безопасности, которые оцениваются в 20 млрд руб. В Государственной Думе РФ рассматривается законопроект, предусматривающий передачу на региональный уровень также расходных полномочий в сфере дошкольного образования (по аналогии со школьным), экономия средств составит не менее 112 млрд руб.
С учетом изменений расходных полномочий местных бюджетов общий объем их дополнительных ресурсных возможностей начиная с 2014 г. составит не менее 179,6 млрд руб., или 15–16% собственных налоговых и неналоговых доходов
8 февраля 2013 г. состоялось заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ на тему «О финансово-экономических основах местного самоуправления: существующие возможности и необходимые изменения законодательства». На заседании было внесено несколько новых предложений, в частности передача на муниципальный уровень 2% налога на прибыль организаций и транспортного налога с физических лиц, а также рекомендован к применению опыт Пермского края по разработке т. н. народных бюджетов на самом низовом уровне (внутригородское муниципальное образование, сельский населенный пункт).
Пример
Суть его в следующем. Если граждане по собственной инициативе изыскивают средства на неотложные общественные нужды типа благоустройство территории, озеленение, ремонт местных дорог и т. п., то субъект РФ на каждый собранный самостоятельно рубль добавляет 2–3 руб. из своего бюджета. Аналогичные решения уже приняты в Красноярском крае и Иркутской области. Это типичный пример роста совокупного результата при повышении самостоятельности местного самоуправления.
Таким образом, активность на верхнем уровне в отношении финансовой поддержки местного самоуправления сейчас достаточно высока, и предложения реализуются весьма серьезные.
В то же время в последнее время по доходам местным бюджетов были нанесены два сильных удара:
– непродуманное увеличение взносов в системе социального страхования малого бизнеса, следствием которого стало массовое прекращение деятельности малых предприятий и индивидуальных предпринимателей или уход их в тень с соответствующими потерями доходов местных бюджетов. Конечно, социальное страхование малого бизнеса необходимо, но одновременно нужно вводить для него соответствующие компенсационные выплаты. К сожалению, этого пока не сделано, и даже источник этих выплат не определен;
– массовое снижение рыночной стоимости земельных участков при их постановке на государственный кадастровый учет. В многочисленных судебных процессах последнего времени суды, как правило, встают на сторону собственников и арендаторов земельных участков. Стоимость земли в России (за исключением крупных городов и некоторых «престижных» территорий) занижается, что отрицательно сказывается на имущественных доходах местных бюджетов и открывает широкие возможности для последующей перепродажи земельных участков по более высоким ценам, иногда даже в разы.
В целом и после введения перечисленных мер уровень финансовой обеспеченности расходных полномочий местного самоуправления останется неудовлетворительным, сохранится ряд нерешенных или неясных вопросов.
Так, органы местного самоуправления выполняют основную часть деятельности по взаимодействию и поддержке малого бизнеса на своих территориях. Однако большая часть доходов от предприятий малого бизнеса, работающих по упрощенной системе налогообложения, поступает в бюджеты субъектов РФ.
Непонятно, за счет чего при переходе на патентную систему возрастут доходы муниципалитетов, если налогоплательщики останутся те же, кто и сегодня платит единый налог на вмененный доход (ЕНДВ), а переход является добровольным?
Затягивается также решение проблемы кадастровой оценки объектов недвижимости, формирующих имущественную часть доходов местных бюджетов. На завершение данных работ по данным ФГУП Ростехинвентаризация требуются триллионы рублей. В связи с этим выдвинуто предложение об упрощении методики рыночной оценки кадастровой стоимости объектов недвижимости по данным наружного осмотра. Однако необходимых решений пока не принято.
Введение единого налога на недвижимость рассматривается в настоящее время только применительно к жилой недвижимости. Между тем в Указе Президента РФ № 601 предлагается рассмотреть возможность зачисления в местные бюджеты поступлений и от налога на имущество организаций.
Решение о переводе в число объектов налогообложения земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, является важным, но неполным, поскольку не были учтены земли под другими объектами федерального значения, относящимися к базовым отраслям экономики.
Кардинальным способом решения финансовых проблем местного самоуправления может быть передача ему значительной доли налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который выступает самым крупным источником доходов местных бюджетов и на формирование которого органы местного самоуправления могут оказывать существенное влияние. В разных источниках назывались разные цифры, в частности, Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) предлагает передать на муниципальный уровень не менее 50% НДФЛ против сегодняшних 30%. Такое решение заслуживает всяческой поддержки, однако возможность его практической реализации в сегодняшней экономической ситуации весьма сомнительна.
Среди других (легче реализуемых) мер в сфере финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления можно отметить следующие:
- изменение схемы покрытия дефицитов местных бюджетов. С учетом высказывания Президента РФ В.В. Путина о том, что «главным источником доходов муниципалитетов должны быть фискальные поступления», а не целевые трансферты (Псков, май 2011 г.), приоритетным способом покрытия дефицитов должны стать закрепленные за местными бюджетами законами субъектов РФ дополнительные нормативы отчислений не только от НДФЛ (как это предусмотрено сегодня), но и от всех региональных и федеральных налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов РФ. Дотации могут использоваться только на часть дефицита, не покрываемую дополнительными налоговыми отчислениями. Данная мера позволит резко сократить встречные финансовые потоки, активизировать деятельность органов местного самоуправления по пополнению их собственной налоговой базы и не требует дополнительных финансовых затрат со стороны государства.
Автор: Р.В. Бабун, канд. экон. наук, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, профессор кафедры муниципального управления Новокузнецкого института (филиала) КГУ
Источник: Журнала "Практика муниципального управления"
