Привлечение к ответственности муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений
Создано 29.08.2013 17:44
Речь идет о внесении Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ изменений в целый ряд статей Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данные изменения породили целый ряд вопросов. Практика применения, накопившаяся за прошедшие полтора года, свидетельствуют о том, что и руководству органов местного самоуправления, и судам бывает нелегко разобраться в хитросплетениях нового законодательства.
Утрата доверия к муниципальному служащему
Авторы Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», как следует из анализа его содержания, сделали попытку ввести на муниципальной службе новый процессуальный институт привлечения к ответственности служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность. При этом в законодательство была введена новая для муниципальной службы категория «утрата доверия».
И первый же вопрос, который возникает при обращении к ст. 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), заключается в следующем: является ли утрата доверия к служащему в указанных ситуациях объективной (т. е. возникающей при любом случае нарушения) или субъективной (т. е. зависящий от усмотрения представителя нанимателя)? Иными словами, если муниципальный служащий нарушил норму антикоррупционного законодательства, в доверии ему должно быть отказано автоматически и он в обязательном порядке подлежит увольнению либо представитель нанимателя имеет право решить – доверять такому служащему в дальнейшем или нет?
Системный анализ закона в действующей на настоящей момент редакции не позволяет ответить на него однозначно. С одной стороны, в нескольких случаях закон прямо указывает, что при совершении определенных коррупционных правонарушениях муниципальных служащий подлежит увольнению.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 указанного федерального закона. По смыслу данного положения совершение правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ (невыполнение обязанностей в связи с конфликтом интересов и в связи с представлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответственно), влечет за собой утрату доверия к допустившему данные деяния служащему, что делает невозможным его дальнейшее пребывание на муниципальной службе.
Обращение к самим ст. 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ этот вывод только подтверждает. Так, в соответствии с ч. 2.3 ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы. Часть 5 ст. 15 Федерального закона № 25-ФЗ также устанавливает, что непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.
Также здесь можно отметить и ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ, которая, в частности, устанавливает, что муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления предусмотренных данным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Таким образом, как минимум, четыре нормы Федерального закона № 25-ФЗ императивно указывают на обязательность увольнения муниципальных служащих, не исполнивших или исполнивших ненадлежащим образом обязанности в связи с конфликтом интересов и в связи с представлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В то же время обращение к некоторым другим статьям закона позволяет поставить этот вывод под сомнение. Так, исходя из п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ (далее – ТК РФ), трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13, 14, 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ. Как видно, данная норма носит не императивный, а диспозитивный характер, так как указывает лишь на возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим при допущении ими ряда нарушений, при том, что эта возможность может быть представителем нанимателя и не реализована (т.е. зависит от его инициативы). При этом законодатель не только посчитал возможным сделать отсылку к ст. 13 и 14 Федерального закона № 25-ФЗ, устанавливающим ограничения и запреты для муниципальных служащих, но и прямо указал на применимость данной нормы к ст. 14.1 и 15 данного закона. Кроме того, следует отметить, что положения п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ вообще не вполне корректны, так как ст. 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ не содержат никаких ограничений и запретов, а устанавливают для муниципальных служащих лишь антикоррупционные обязанности.
Помимо ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ, некоторые положения ст. 27.1 этого же закона также позволяют усомниться с однозначности обязательности увольнения муниципальных служащих, не исполнивших или исполнивших ненадлежащим образом обязанности в связи с конфликтом интересов и представлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В частности, ч. 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает, что при применении взысканий, предусмотренных ст. 14.1, 15 и 27 Федерального закона № 25-ФЗ, учитываются:
- характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено;
- соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, а также требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
- предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.
В связи с данной нормой возникает вопрос: а зачем собственно устанавливать все приведенные выше многочисленные обстоятельства и как их учитывать, если ч. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривает в случае совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ, единственную санкцию – увольнение в связи с утратой доверия? Естественно, в связи с этим можно предположить, что законодатель допускает применение и иных, кроме увольнения, санкций (либо неприменение никаких) к служащим, совершившим рассматриваемые правонарушения, при наличии смягчающих обстоятельств.
Таким образом, системное рассмотрение Федерального закона № 25-ФЗ позволяет привести доводы как за обязательность увольнения муниципальных служащих, не исполнивших или исполнивших ненадлежащим образом обязанности в связи с конфликтом интересов и представлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, так и против.
Практика применения рассматриваемых положений законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции также свидетельствует, что представители органов местного самоуправления и судейского сообщества по-разному подходят к их применению. Выражается это, в частности, в том, что нередко муниципальные служащие, совершившие правонарушения, предусмотренные ст. 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ, и уволенные в связи с утратой доверия, восстанавливаются затем на службе судебными органами.
Пример
Манаков А.В. обратился в суд с иском к администрации <данные изъяты> о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула и компенсации морального вреда. Исковые требования мотивированы тем, что с ДД.ММ.ГГГГ Манаков А.В. работал в администрации <данные изъяты> сначала в должности юриста, затем на муниципальной должности муниципальной службы в качестве главного специалиста-юрисконсульта и на муниципальной должности муниципальной службы в качестве главного специалиста-юриста администрации <данные изъяты>. ДД.ММ.ГГГГ распоряжением главы <данные изъяты> № истец уволен с ДД.ММ.ГГГГ в связи с утратой доверия на основании п. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги за ДД.ММ.ГГГГ.
С увольнением истец не согласен, так как указанные сведения были им представлены ДД.ММ.ГГГГ; при увольнении не были учтены характер, тяжесть и обстоятельства несвоевременной подачи сведений, а именно не принято во внимание, что он находился в отпуске в связи со смертью супруги; при увольнении нарушены сроки и порядок наложения дисциплинарных взысканий: распоряжение об увольнении подписано ДД.ММ.ГГГГ, а объяснение истребовано и с распоряжением об увольнении истец ознакомлен только ДД.ММ.ГГГГ; на основании решения избирательной комиссии Красноярского края № от ДД.ММ.ГГГГ истец является председателем территориальной избирательной комиссии <данные изъяты> и в соответствии со ст. 29 п. 19 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не мог быть уволен по инициативе работодателя. В связи с этим Манаков А.В. просит признать распоряжение главы администрации <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № о расторжении трудового договора незаконным, восстановить его на прежнем месте работы в должности главного специалиста-юриста администрации <данные изъяты>, взыскать с ответчика средний заработок за время вынужденного прогула, компенсацию морального вреда в размере 150 000 руб., расходы по оплате услуг представителя в сумме 12 000 руб.
Представитель ответчика администрации <данные изъяты> Загора П.Н. исковые требования не признал в полном объеме, просит в удовлетворении заявленных требований отказать. Суду пояснил, что согласно п. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушения, установленного ст. 15 настоящего закона. Полагает, что увольнение Манакова А.В. нельзя считать увольнением по инициативе администрации, так как в случае совершения антикоррупционного проступка в силу требований Федерального закона № 25-ФЗ увольнение неизбежно по инициативе законодателя.
Ссылаясь на п. 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ, представитель ответчика пояснил, что при увольнении Манакова А.В. учтены характер правонарушения, которое, по мнению ответчика, относится к категории тяжких, поэтому законодатель установил обязательное увольнение с муниципальной службы. Манаков А.В. мог представить сведения в период с 1 января по 30 апреля включительно как до смерти своей жены, так и в период отпуска. Усугубляет вину Манакова А.В. тот факт, что он юрист, член рабочей группы по противодействию коррупции, знает и обязан выполнять антикоррупционное законодательство; с ДД.ММ.ГГГГ в обязанности Манакова А.В. вменено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, однако экспертизы им не проводились; на день увольнения Манаков А.В. имел три неснятых дисциплинарных взыскания, что подтверждает неслучайность допущенного им правонарушения в области борьбы с коррупцией.
Рассмотрев доводы сторон, суд пришел к выводам, что непредставление муниципальным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является коррупционным проступком, влекущим применение к муниципальному служащему по инициативе представителя нанимателя дисциплинарного взыскания в виде увольнения с муниципальной службы. Вместе с тем при применении взыскания должны учитываться характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей (ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ). Таким образом, по мнению суда, увольнение с муниципальной службы не является единственным возможным взысканием в случае непредставления муниципальным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
При этом в данном конкретном случае суд посчитал, что причины несвоевременной подачи истцом сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера являются уважительными, а нарушение срока предоставления сведений – незначительным. На основании этого суд принял решение признать распоряжение главы администрации <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ № о расторжении трудового договора с Манаковым А.В. в связи с утратой доверия на основании п. 2 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ незаконным и восстановить Манакова А.В. на работе в администрации <данные изъяты> на муниципальную должность муниципальной службы главного специалиста-юриста.
Как видно, в данном случае представитель администрации муниципального образования привел все доводы об императивном характере норм ст. 15 и 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ. Однако суд указанные положения во внимание не принял, посчитав, что все же исходя из ч. 4 ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ увольнение за совершение данных правонарушений не носит обязательного характера.
Данный вывод суда был поддержан и Судебной коллегией по гражданским делам Красноярского краевого суда. Противоположное по результатам для истца решение было принято Ленинским районным судом г. Курска по иску Шатохиной Л.А. № к администрации <адрес> о восстановлении на работе и компенсации морального вреда.
Автор: С.Е. Чаннов, д-р юрид. наук, доцент, зав. кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС
Источник: Журнал "Практика муниципального управления"
